楼市调控应建立双重追究机制

来源: 上海证券报  2011年05月03日 08:04
核心提示:从楼市调控地方总负责制实际运行一年来看,因缺乏具体的、可操作的配套措施,成了一些地方政府观望中央是否“动真格”的政策“箩筐”,如有“限购令”、“行政督查”等新政策添加进去,就会对地方政府有触动。但是,这些对于地方总负责制而言,尚未真正触及其制度的核心部分。

  为防止房地产调控政策“走过场”, 进一步调动地方政府在稳定房价和住房保障工作中的积极性,需要建立政府组织责任和领导者个人责任的双重追究机制,借助经济、行政、法律、技术等多种手段,促使地方政府积极履行政策法律义务。同时,建立和完善垂直管理部门的房地产调控合作机制,形成中央政策在地方的执行合力。

  曹军新

  新国八条出台将近百日,一线二线城市房价疯长的势头被初步遏制。住房成交量大幅下滑,投资投机性购房有所减弱,自住型购房需求观望气氛浓重,部分城市房价出现松动。但是,调控效果非常脆弱。住房市场基本处于拉锯状态、势均力敌拔河状态,稍有松懈房价就会反扑,高房价仍然不愿低下其高昂的头颅。“五一”小长假,各地房价促销热闹,但真正实质性降价的非常之少。

  在中国指数研究院监测的全国35个城市中,4月第三周,量价齐升的城市达17个,逼近半数。有21个城市成交量环比上涨,26个城市均价环比上涨。同时,地市级小城市房价又出现了大幅上涨现象,一二线城市房租普遍走高。

  这次楼市调控,触及了中央与地方关系的一项管理制度——将地方总负责制运用于房地产调控措施的落实责任上,对稳定房价和住房保障工作实行省级政府负总责、城市政府抓落实的工作责任制,建立约谈、巡查和问责制度。但看起来,这项楼市调控地方总负责制效果不尽如人意。

  从楼市调控地方总负责制实际运行一年来看,因缺乏具体的、可操作的配套措施,成了一些地方政府观望中央是否“动真格”的政策“箩筐”,如有“限购令”、“行政督查”等新政策添加进去,就会对地方政府有触动。但是,这些对于地方总负责制而言,尚未真正触及其制度的核心部分。

  从责任主体看,房地产调控地方总负责的责任主体应是地方政府。尽管“新国十条”和“新国八条”均强调省级政府要对稳定房价和住房保障工作负总责,但是,其都没规定如何追究领导者个人责任,更没有规定追究地方政府的组织责任。即使这次督查组查出了问题,要追究领导者个人责任,也不可能追究地方政府的组织责任。这样,房地产调控地方总负责制仍难以从体制上根本解决问题。

  从责任层级看,“新国十条”和“新国八条”还规定了在房地产调控省级政府负总责制下,城市抓落实的工作责任制度。但对省级政府与城市政府之间稳定房价和住房保障工作的责任如何划分,都没有具体规定。这样,若出现责任追究事由,究竟该追究哪一级政府的责任,是追究多级政府的连带责任还是单独追究某一级政府的单独责任,都缺乏可预期性。在保障住房建设指标考核上,由于未能具体确立考核责任主体,每年年初各地均会大张旗鼓公布保障住房的计划数,而实际开工数和完成数往往静悄悄的。去年全国保障住房建设计划只完成370万套,不及三分之一。

  再从垂直管理体制看,央行与银监部门属于房地产调控地方政府负总责制中完全垂直管理的、监督管理“银根”的重要部门。但是,央行负责全国货币总量控制和利率管理,以及制定和实施宏观的信贷指导政策,而银监部门负责银行机构风险监管、制订和实施微观信贷政策,对差别化住房信贷政策情况的监管。如此部门分工,可是央行与银监部门一直未能有效建立起监督管理信息共享机制和磋商机制,信息共享与协作能力不足,影响了央行宏观信贷政策在商业银行的有效实施,也使中央宏观金融政策难以在地方形成合力,房地产调控地方政府总负责制的实际运行效率随之大打折扣。

  按“新国八条”规定,央行分支机构要根据当地住房价格控制目标和政策要求,提高第二套房贷的首付比例和利率。而该政策运行已三个月时间,全国几乎没有一家央行分支机构实际提高了首付比例和利率。其中缘由较多,而与央行缺乏微观信贷信息,宏观信贷政策难以实施、中央金融垂直管理部门在地方的合力不足,部门间采取明哲保身态度不无关系。

  为防止房地产的调控政策“走过场”,真正实行有效的地方政府总负责制,推动个人住房向“政府保障+市场供给”的转型,笔者建议中央政府尽快出台具有可操作性和标准具体明确的《房地产调控地方政府负总责的管理条例》,其中要着重明确这样几个方面:

  首先,建立政府组织责任和领导者个人责任的双重追究机制,这有助于进一步调动地方政府集体组织和领导个人在稳定房价和住房保障工作中的积极性,使地方政府有更多有效的激励约束去履行中央房地产调控义务。这需要借助经济、行政、法律、技术等多种手段,促使地方政府积极履行政策法律义务。

  其次,具体全面地规定房地产地方政府负总责的事先责任事由和事后追究机制。要详细规定地方增加居住用地、保障住房建设的义务责任,明确地方政府编制和公布住房建设规划、其中要着重考核保障性住房、中小套型普通商品住房建设数量和比例、实施情况以及相应主体的责任和评价标准等事先义务,还要规定落实不到位的政策后果、责任追究等事后追究机制,要求责任到岗、到人。每年初,中央应与省级政府签订房地产调控的工作责任书,同时规定中央以适当方式对地方给予资金支持的责任。这些要在主要媒体和政府网上公布,接受社会公众和媒体的监督。

  再者,建立和完善垂直管理部门的房地产调控合作机制。目前要加快中央级、省级和城市级等多层次的个人住房信息系统建设,着重建立和完善发改委、财政、国土、住建、央行、银监等宏观管理和垂直管理部门间房地产调控的信息共享和合作机制,形成中央政策在地方的执行合力。可以采取临时授权的方式,赋予央行对房地产等产业过热地区商业银行信贷执行情况检查权限。

  (作者系公共管理学博士)

【责任编辑:山晓倩】

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